La legge Galasso, approvata nell’agosto di quarant’anni fa, ha inaugurato la tutela giuridica del paesaggio, focalizzando l’attenzione su vasti contesti territoriali anziché su elementi puntuali. Un importante convegno, tenutosi a Firenze nel dicembre scorso, ha fatto il punto sull’attualità di questa ricorrenza.
Che cosa rende la legge Galasso ancora oggi così rilevante? E perché dovrebbe interessare anche chi non è un tecnico o un esperto di pianificazione o di urbanistica? La risposta risiede nella prospettiva innovativa con cui la legge venne ideata e redatta, superando la classica impostazione di uno strumento a difesa di singoli monumenti o aree isolate. L’approccio del legislatore è infatti più ampio e integrato: il paesaggio non è visto solo come uno scenario da ammirare per il suo valore estetico, ma come un elemento vivo e vitale, capace di influire direttamente sulla qualità della nostra vita. La legge aveva una prospettiva di lungo periodo: anche se i benefici della tutela possono non essere sempre immediatamente visibili, col tempo si traducono in un ambiente più sano, territori più attrattivi, comunità più resilienti.
Ma chi era Galasso? La legge 431 dell’8 agosto 1985, intitolata Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, è più nota con il nome del suo relatore parlamentare, l’onorevole Giuseppe Galasso appunto, già Sottosegretario al Ministero dei Beni Culturali e Ambientali per due legislature (1983-1987), nonché docente di Storia Medievale all'Università Federico II di Napoli. Il nome di Galasso resta indissolubilmente legato alla norma e ai beni che individua e tutela, tanto che gli ampi contesti territoriali oggetto di decreto ministeriale sono comunemente detti "galassini".
Il convegno, svoltosi a Firenze lo scorso 6 dicembre presso la prestigiosa Accademia delle Arti e del Disegno, ha permesso di celebrare l’evento con la partecipazione di numerosi studiosi e addetti ai lavori provenienti dalle diverse regioni italiane e di esponenti del Ministero della Cultura.
Dopo i saluti istituzionali, la prima sessione è stata dedicata a ripercorrere il particolare momento storico in cui è avvenuta la riforma e gli aspetti giuridici attraverso una rilettura attuale del dibattito giurisprudenziale che ha contraddistinto i criteri di individuazione delle aree tutelate per legge. Ad aprire i lavori è stato Paolo Maddalena, giurista e magistrato, Vicepresidente della Corte costituzionale nonché correlatore della legge Galasso, autore di numerosi contributi in materia e figura di riferimento nel dibattito sul rapporto tra paesaggio, ambiente e Costituzione.
“Temi di importanza capitale per la nostra vita e la vita dei nostri figli”: così l’insigne giurista ha inquadrato il contesto in cui a metà degli anni Ottanta ebbe la possibilità di lavorare, in cui il Decreto Galasso (21 settembre 1984) costituì una svolta formidabile nel campo della tutela dell’ambiente. A suo parere, infatti, tale provvedimento e la successiva legge n. 431 hanno “ammaestrato le genti”, ribaltando il punto di vista dell’ordinamento giuridico, che prima di allora guardava solo all’uomo, per rivolgersi solo allora all’ambiente nella sua interezza. Maddalena ha ricordato che sin dal 1939, con la legge n. 1497 voluta da Benedetto Croce, l’interpretazione del paesaggio era permeata da un criterio vedutistico sulle bellezze individue e le bellezze d’insieme, in cui prevaleva il concetto estetico e la considerazione al quadro armonico da esse costituito. In altri termini, la nozione giuridica del paesaggio era incentrata quasi esclusivamente sulla tutela dei beni paesaggistici. Ha inoltre ricordato che molto precocemente Galasso aveva avuto l’idea di emanare un decreto per tutelare tutte le zone ambientali di rilievo d’Italia e per farlo aveva chiesto la collaborazione di Maddalena, all’epoca viceprocuratore generale alla Corte dei Conti.
L’aspetto cartografico emerse sin da subito, poiché era evidente che costituiva uno degli aspetti essenziali per fotografare la situazione in cui si trovava la Nazione. A seguito dell’emanazione del Decreto, vi fu un ricorso da parte del Governo al TAR, che ne annullò l’articolo 1 (contenente l’elenco dei beni protetti per legge) perché violava la proprietà privata. A seguito di ciò Galasso riuscì a trasformare il Decreto Ministeriale in Decreto Legge, apportando delle migliorie: ad esempio, all’articolo 1 furono aggiunte le zone umide e i vulcani, e la quota di riferimento per la tutela paesaggistica abbassata a 1600 metri per le Alpi e 1200 metri per gli Appennini e per le Isole. Nella commissione ambiente della Camera sedeva allora Antonio Cederna (Presidente di Italia Nostra), uomo di grande cultura, che facilitò il passaggio legislativo, fino all’approvazione del decreto, il giorno 8 agosto 1985.
L’intervento di Maddalena è proseguito con una riflessione sul valore imprescindibile della pianificazione paesaggistica, come sancito dalla Sentenza della Corte Costituzionale n. 182 del 2006, rammentando che l’impronta unitaria della pianificazione deve essere tesa a fornire una metodologia uniforme sull’intero territorio nazionale. In questo quadro, la conoscenza costituisce la prima forma di tutela: la rappresentazione cartografica dei beni e gli aspetti conoscitivi a supporto delle scelte sono quindi essenziali.
Infine, rispetto alla questione aperta se, dall’emanazione della legge Galasso, le procedure hanno avuto un peso preponderante rispetto ai contenuti, Maddalena ha ribadito che la Costituzione resta l’elemento focale, e che ogni norma, per non implicare un mero adempimento, deve essere interpretata rispetto ai principi della Costituzione.
L’intervento successivo è stato affidato al giornalista e scrittore Francesco Erbani, sul tema dei fatti e dei personaggi che hanno connotato il dibattito sulla tutela del paesaggio negli anni Ottanta. Traendo spunto dal suo scritto “Uno strano italiano”, Erbani ha evocato la figura di Galasso personaggio di spicco del Partito Repubblicano, Consigliere comunale a Napoli, Deputato e Sottosegretario al Ministero dei beni culturali e ambientali, che ebbe un rapporto privilegiato con esponenti dell’ambientalismo italiano. A Napoli, le istanze dell’ambientalismo ruotavano attorno alle figure di Alda e Elena Croce (Elena fu tra le fondatrici di Italia Nostra) e al Partito Repubblicano, che più di altri si occupava del tema, come dimostra anche la figura di Antonio Iannello, architetto napoletano, presidente di Italia Nostra della città nonché esponente del Partito Repubblicano, che svolgerà un ruolo importante nella stesura del decreto e della successiva legge.
Pierfrancesco Ungari, Presidente del TAR dell’Umbria e Consigliere di Stato, ha esaminato il percorso giuridico per il riconoscimento del valore paesaggistico delle “bellezze naturali”, con un approfondimnto sulla delicata fase della ricognizione dei beni paesaggistici e sulla redazione delle specifiche prescrizioni d’uso, come previsto dal Codice, con le problematiche applicative connesse. Ungari ha ribadito l’importanza, nella ricognizione dei beni, di interpretare i valori estetici e storici e la valenza identitaria che un paesaggio riveste per le popolazioni che vi risiedono. Una riflessione particolare è stata dedicata al ruolo che dovrebbe avere il piano paesaggistico, potenziale contenitore in cui affrontare le spinte conflittuali derivanti da altre pianificazioni di settore (in Italia sono oltre quaranta), sopratutto nei confronti della localizzazione delle infrastrutture altamente impattanti sul paesaggio (ad esempio gli impianti eolici e fotovoltaici), per pervenire a scelte localizzative compatibili.
Sandro Amorosino, docente di diritto amministrativo all’Università La Sapienza di Roma, ha affrontato la questione dei vincoli paesaggistici cosiddetti ex lege, ossia la cui tutela deriva direttamente dalla legge, senza la necessità di un ulteriore provvedimento: un esempio comune è il vincolo paesaggistico sulle aree boscate, che vige automaticamente in base alla definizione di bosco fornita dalla legge e richiede la sola constatazione del suo stato in natura. Amorosino ha inoltre rammentato come la legge Galasso cambiò la concezione giuridica del paesaggio, facendo propria la definizione di paesaggio quale forma visibile del territorio. Tale concezione risale al giurista Alberto Predieri, tra i fondatori del FAI, che, verso la fine degli anni Sessanta del Novecento, abbandonò la lettura estetizzante del paesaggio in favore di una considerazione del paesaggio come “forma del Paese”, originato nel corso dei secoli grazie all’opera della natura e dell’uomo ed elemento di riconoscimento identitario della comunità che lo abita, implicandone un ampliamento sia concettuale che spaziale. Per contro, tra le previsioni della legge Galasso rimase per decenni in secondo piano l’obbligo di sottoporre a specifica normativa il territorio mediante la redazione dei piani paesistici,n entro la scadenza teorica del 31 dicembre 1986. Infine, il relatore ha affrontato la questione dei criteri metodologici da seguire in materia di autorizzazione paesaggistica, criticando quello cosiddetto “atomistico”, ossia determinato caso per caso, e ponendo l’attenzione sulla differenza negli esiti in relazione alla discrezionalità esercitata dall’amministrazione preposta alla tutela a seconda che il vincolo sia “vestito” o meno, cioè dotato di prescrizioni d’uso già definite dal pianificatore.
La seconda sessione è stata incentrata su tutela del paesaggio e rappresentazione degli elementi di certezza: a partire dal tema generale dell’innovazione introdotta con il ricorso alla geometria per la soluzione delle questioni confinarie, ha sottolineato in generale l’importanza della cartografia, con specifico riferimento alla capacità di leggere e usare sia le fonti cartografiche storiche (come le tavolette IGM impiegate per prime come carte di base per disegnare i vincoli della legge Galasso), sia le metodologie e tecniche più recenti per conoscere, rappresentare e gestire oggi un paesaggio in sempre più rapida evoluzione.
Con l’apporto specialistico di Andrea Cantile, docente di Cartografia storica per il paesaggio, e di Fabio Lucchesi, docente di Urbanistica dell’Università di Firenze, è stato condotto un attento excursus sulle criticità della produzione cartografica, alcune delle quali emerse precocemente (tra tutte, la difficoltà di rappresentare con uno strumento statico alcune categorie paesaggistiche fortemente dinamiche, come le delimitazioni dei litorali), nella consapevolezza che le cartografie sono oggetti culturali e la loro produzione è un’attività culturale, politica e sociale: fin dai tempi più antichi, ogni rappresentazione contiene implicitamente un progetto.
La terza sessione è stata orientata a fornire una mappatura dei criteri metodologici attuati per la rappresentazione delle categorie della legge Galasso: premesso che i piani paesaggistici devono comprendere la ricognizione, la delimitazione e la rappresentazione in scala idonea alla loro identificazione delle aree tutelate ex lege, si è ritenuto proficuo un confronto sulle declinazioni che esse hanno assunto negli strumenti delle diverse Regioni. Ciò ha comportato un approfondimento condiviso sugli aspetti operativi della gestione del vincolo, ossia le modalità e le regole adottate per allestire le cartografie a servizio della tutela e pianificazione paesaggistica nelle esperienze regionali più avanzate.
Insieme a rappresentanti delle Regioni Emilia Romagna, Puglia, Umbria e Veneto, per il Piemonte è intervenuto l’arch. Alfredo Visentini, esperto in pianificazione paesaggistica, che ha appunto trattato il tema della trasposizione delle tutele derivanti dalla normativa ideata da Galasso all’interno del nostro Piano paesaggistico regionale, approvato nel 2017 in copianificazione con l’attuale Ministero della Cultura.
A seguire, una tavola rotonda tra esperti della materia, docenti, funzionari pubblici e rappresentanti istituzionali ha permesso di declinare in termini sia giuridici sia prettamente cartografici le sollecitazioni e gli spunti emersi nelle relazioni delle sessioni precedenti. Tra le principali questioni di interesse generale, si può annoverare un bilancio, a distanza di quarant’anni, circa l’efficacia della riforma Galasso nella tutela degli elementi strutturanti il paesaggio, ferma restando la consapevolezza della difficoltà di trattare con strumenti normativi “statici” un oggetto eminentemente dinamico, quale è il territorio, in continua e rapida trasformazione. Inoltre, in un contesto nel quale le Regioni hanno investito e stanno continuando a investire cospicue risorse nella realizzazione e nell’aggiornamento dei quadri della conoscenza finalizzati alla gestione del paesaggio, ci si è interrogati circa il più efficace contributo che il livello statale possa offrire per il comune obiettivo della tutela, sancito dal Codice dei beni culturali e del paesaggio. Scendendo poi di scala, analoghe considerazioni hanno riguardato il supporto che le Regioni possono fornire ai Comuni nella gestione quotidiana dei beni paesaggistici, a partire dall’accertamento della loro presenza e del loro stato di conservazione, a cui consegue la necessità di rispetto del vincolo connesso. Per quanto concerne gli aspetti cartografici, si è discusso circa l’utilità delle mappature dei beni culturali e del paesaggio prodotte in occasione della redazione e aggiornamento degli strumenti di tutela, nonché della necessità di possedere una rappresentazione dei vincoli precisa e aggiornata; collegata a tale aspetto è anche la questione relativa all’attualità della conoscenza diffusa presso la cittadinanza della storia dei luoghi, e quindi del paesaggio, attraverso la cartografia, da ottenere tramite azioni di sensibilizzazione dedicate. A tal fine, è stato trattato il ruolo potenziale degli Osservatori del Paesaggio, a 25 anni dalla loro individuazione nella Convenzione Europea del Paesaggio come luoghi di confronto e partecipazione, nel migliorare la consapevolezza dell’importanza del paesaggio da parte dei cittadini, contribuendo così a una tutela diffusa anche di queste particolari aree di interesse pubblico.
Dalla molteplicità e complessità degli argomenti affrontati, necessariamente con un approccio multidisciplinare, appare evidente che conoscere e tutelare il paesaggio è un tema di grande interesse, non solo come oggetto di studio, ma anche per i risvolti che ha nella vita quotidiana di tutti noi. Idee e azioni pionieristiche come quelle di Galasso devono indurci a riflettere sul contributo che ciascuno di noi – funzionario pubblico, tecnico, amministratore e, in generale, appartenente alla collettività – può fornire alla conservazione del paesaggio, tenendo presente che si tratta di un’entità sfuggente, difficile da definire, ma del quale si sente la concreta mancanza una volta che lo si è compromesso.
Alfredo Visentini
Paola Ester Gastaldi
